주민자치위원 추첨 선발과 향후 과제

본 발제는 2016. 8. 18. 열린 한국헌법학회 제93회 학술대회에서 “주민자치와 추첨민주제”라는 제목으로 발제한 글을 수정ㆍ보완하였다.

신용인

제주대학교 법학전문대학원 교수/변호사

Ⅰ. 들어가며

제주특별자치도 읍ㆍ면ㆍ동 주민자치위원회의 위원(이하 ‘자치위원’이라 한다)을 추첨으로 선정하는 내용을 담은 「제주특별자치도 주민자치센터 설치ㆍ운영 조례 일부개정조례안」이 2016. 6. 21. 제주특별자치도의회 제341회 정례회 제2차 본회의에 상정되어 재석의원 40명 중 찬성 36명, 기권 4명으로 의결되었다. 이로써 고대 그리스에서 꽃을 활짝 피웠던 추첨민주주의가 2,500년 만에 지구 반대편에 있는 대한민국 변방의 제주도라는 섬에서 주민자치라는 옷을 입고 화려하게 부활한 것이다.

우리에게 있어 주민의 대표자를 추첨으로 선정한다는 발상은 너무나 생소하다. 대표자의 선출을 운이나 재수에 맡긴다는 것은 상식적으로 납득할 수 없고 심지어는 민주주의를 희화화한다는 생각까지 든다. 민주주의 국가에서 대표자는 선거로 선출해야 한다는 고정관념이 우리의 머릿속에 확고하게 박혀 있기 때문이다. 그러나 고대 그리스인들은 우리와 전혀 다르게 생각했다. 그들은 선거는 귀족적이고 추첨은 민주적이라고 보았고, 민주주의를 구현하기 위해 공직자 대부분을 선거가 아닌 추첨으로 선발했다. 고대 그리스인들뿐만 아니다. 근대의 사상가 몽테스키외와 루소도 선거와 추첨을 대표자의 선발방법으로 들면서 선거가 귀족적이라면 추첨은 민주적이라고 말했다. 하지만 대의민주주의가 확립된 이후 선거제가 민주주의의 꽃으로 추앙받으면서 추첨제는 망각의 강으로 흘러가버렸다.

이러한 상황에서 제주지역에서 비록 주민자치 차원에 한정된 것이지만 추첨제가 법제화되었다는 점은 남다른 의미가 있다. 이번에 도입된 추첨제가 성공적으로 정착하게 된다면 향후 우리나라의 주민자치와 민주주의의 발전에 크게 기여하게 될 것이다. 하지만 추첨민주주의에 대한 경험은커녕 인식조차 거의 없는 우리의 풍토에서 추첨제의 안착은 쉽지 않은 일로 보인다.

본 발제에서는 위와 같은 문제의식을 바탕으로 우선 추첨제의 역사적 사례, 추첨제 도입 방안, 추첨제에 대한 찬반론 등 추첨제에 대한 일반적인 고찰을 한다. 다음으로 우리나라의 추첨제 도입 사례 및 제주지역 주민자치의 현황과 문제점을 살펴보고 이번에 도입된 자치위원 추첨제를 소개하고, 추첨제의 성공적 정착을 위한 향후 과제로 제도적 보완 방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 추첨제에 관한 일반적 고찰

1. 추첨제의 역사적 사례

버나드 마넹, 곽준혁(역), 「선거는 민주적인가」, 후마니타스, 2004.를 주로 참조.

(1) 고대 아테네의 추첨제

추첨제란 입법ㆍ행정ㆍ사법 등 공적 영역에서의 업무를 담당할 사람을 추첨을 통해 선택하는 제도를 말한다. 민주주의의 원형이라 불리는 고대 그리스 아테네의 민주주의 핵심은 추첨제에 있었다. 고대 아테네의 추첨제는 기원전 594년 솔론의 개혁에서부터 기원전 322년 마케도니아에 의해 멸망당할 때까지 거의 3백 년 동안 유지되었다. 물론, 아테네의 최고의사결정기관은 민회(ekklesia)였다. 아테네의 시민 자격이 있는 성년자는 누구나 민회의 구성원이 될 수 있었고, 1년에 약 40회 정도 회합을 가지며 중요사항을 직접 결정했다. 그런 까닭에 아테네 민주주의를 직접민주주의의 전형으로 보는 경향이 강하다. 그러나 실제로는 민회보다는 평의회, 시민법정, 그리고 행정관이 더 중요한 기능을 수행했고, 그 구성원을 선발하는데 추첨이 폭넓게 사용되었다. 따라서 아테네 민주주의는 직접민주주의와 추첨민주주의가 결합한 형태로 보는 것이 타당하다.

먼저 평의회(boule)에 대해 살펴보면, 민회의 정족수는 6,000명이나 되었기 때문에 자체 안건을 준비하고 법안을 기초하거나 새로운 정치적 제안을 접수하기에는 그 규모가 너무 컸다. 따라서 일종이 시민대표협의체라고 할 수 있는 평의회가 구성이 되어 민회의 집행위원회 내지 운영위원회 역할을 담당했다. 평의회는 시민자격이 있는 30세 이상의 지원자 중에서 추첨으로 선발된 평의원으로 구성되었다. 아테네에는 거주지를 기준으로 구분된 10개 부족이 있었는데 각 부족에서 50명씩을 선발했으므로 평의원은 모두 500명이었다. 평의원의 임기는 1년이고 연임할 수 없었다. 평의회는 10개의 위원회로 구분되어 각 위원회는 1년 임기의 10분의 1씩 맡아 업무를 수행했다. 평의회는 민회의 의제를 준비하고 결정사항을 실행했고, 외교사절 접견 등 대외적인 업무도 담당했기 때문에 아테네의 가장 중요한 통치기구였다.

버나드 마넹, 앞의 책, 34~35면.

다음으로 시민법정(heliaia)에 대해 보면, 시민법정은 탄핵 등 정치적인 재판 기능 외에 민회에 제출된 안의 위법성 여부를 심사하는 기능까지 갖고 있었다. 시민법정은 매일 열렸는데 구성원은 매년 시민 자격이 있는 30세 이상의 지원자 중에서 6,000명을 추첨으로 선발한 후 이들 중 법정이 열리는 당일 아침 법정에 나온 자 중에서 다시 추첨을 해서 그 날 필요한 재판관이나 배심원을 선발하는 방식으로 충원했다. 시민법정은 민회의 결정도 뒤집을 수 있는 권한이 있기 때문에 실질적으로 아테네의 최고 권력기관 역할을 했다는 평가도 있다.

이지문, 「추첨민주주의이론과 실제」, 한국학술정보(주), 2012, 107면.

마지막으로 행정관(archai)에 대해 보면, 아테네에는 약 700명의 행정관이 있었는데 그 중 600명 정도는 시민자격이 있는 30세 이상 지원자를 대상으로 추첨으로 선발했다. 추첨으로 선발된 행정관의 임기는 1년이고 동일한 직책을 다시 맡을 수는 없었다. 나머지 100명 정도는 전문적 기술과 경험이 요구되는 군사ㆍ재정담당자로 민회에서 선거로 선출했다. 선거직의 경우 임기는 1년이고 재선이 가능했다. 핵심적인 선거직 행정관은 군사령관 역할을 담당하는 10명의 장군(strategos)이었는데 도편추방법을 실시하여 장군 중 참주가 될 가능성이 있는 자를 10년 동안 추방함으로써 독재의 싹을 자르려고 했다.

고대 아테네에서 이처럼 추첨제를 사용한 이유는 평등을 중시했기 때문이다. 당시 아테네인들이 지향한 정의 관념은 공직을 포함한 사회적 재화들은 모든 시민들 사이에 동등하게 배분되어져야 한다는 것이었다. 그런데 선거의 경우 재화, 사회적 지위, 명성에서 유리한 특정 엘리트 위주로 공직을 맡을 가능성이 높아 아테네의 정의 관념에 어긋난다. 반면 추첨은 누구에게나 공직을 맡을 기회가 수학적 확률로 등등하게 보장되기 때문에 정의 관념에 보다 부합한다. 그런 까닭에 아리스토텔레스는 “공직자를 추첨으로 임명하면 민주정체로, 선거로 임명하면 과두정치로 간주된다.”라고 말했던 것이다. 또 다른 이유로는 아테네인들의 자유 관념을 들 수 있다. 아리스토텔레스는 “모든 민주정체가 추구하는 목표는 자유를 누리는 것이고, 자유의 원칙 중 하나는 원칙은 모두가 번갈아가며 지배하고 지배받는 것이다.”라고 말했다. 이처럼 아테네인들은 자유를 자신이 속한 정치체제의 근본적 원칙을 수립하는 주체가 되는 것으로 이해했다. 즉 자기통치(self-rule)를 자유로 본 것이다. 추첨제가 관직 교체의 원칙과 결합함으로써 아테네의 시민은 일생 동안 적어도 한 번은 공직을 맡게 되어 자기통치의 자유를 향유할 수 있었다. 이처럼 고대 아테네는 민주주의를 특별한 엘리트의 지배가 아니라 보통 사람의 지배로, 그리고 누구나 지배자의 지위에 오를 수 있는 가능성을 동일하게 얻는 정치체제로 이해했기에 추첨제가 폭넓게 활용될 수 있었다.

이지문, 앞의 책 113~115면.

아리스토텔레스, 천병희 역, 「정치학」, 도서출판 숲, 2009, 225면.

이지문, 앞의 책, 115~116면.

아리스토텔레스, 앞의 책, 334면.

이지문, 앞의 책, 114~115면.

어니스트 칼렌바크ㆍ마이클 필립스, 손우정ㆍ이지문 (역), 「추첨민주주의」, 이매진, 2011, 8면.

(2) 아테네 이후의 추첨제 사례

아테네 이후 고대 로마와 중세 이탈리아에서도 추첨제가 활용되었다. 다만 로마와 이탈리아의 경우 추첨제를 전면적으로 도입했던 아테네의 경우와는 달리 선거제도의 보완수단으로 추첨제를 사용했다.

로마의 경우 행정관을 선출함에 있어 투ㆍ개표순서와 관련해 추첨제를 사용했다. 로마에서 상위 행정관(집정관, 감찰관)은 켄투리아회에서, 하위 행정관과 호민관은 트리부타회에서 선출되었는데 켄투리아회는 군사ㆍ재정적으로 분류되는 백인대 별로, 트리부타회는 지역적으로 분류되는 부족 별로 집단투표가 행해졌다. 켄투리아회에서는 추첨으로 첫 번째로 투표할 백인대를 뽑았다. 추첨의 결과는 신의 계시로 여겨졌으므로 첫 백인대의 투표는 사실상 나머지 백인대의 투표 지침으로 작용했다. 표 계산은 과반수의 표가 얻어지면 바로 끝나는 방식으로 행해졌으므로 투표가 중간에 종료되기도 했다. 트리부타회에서는 투표 순서를 정하는데 추첨이 사용되었다. 이 경우 투표 도중 과반수의 표가 얻어지면 투표가 바로 끝나므로 결과적으로 켄투리아회에서와 같은 효과를 가져왔다. 추첨의 이러한 종교적 성격과 중립성으로 인해 표가 첫 번째 투표 쪽으로 결집되는 경향이 생겼고, 자신의 표가 계산되지 않은 사람들도 그 결과를 좀 더 쉽게 받아들일 수 있었다.

버나드 마넹, 앞의 책, 74면.

11세기와 12세기에 건립된 초기 이탈리아 코뮌에서는 행정관 선발을 위해 추첨을 사용했다. 이는 파당의 분열로 오는 폐해를 방지하기 위한 것이었다. 즉 추첨은 당파적 이해관계를 벗어나게 하는 관직 배분 방법으로 누구에게나 공평하게 기회를 제공하므로 갈등하는 파벌들로 하여금 그 결과를 좀 더 쉽게 수용할 수 있게 하는 효과가 있었다. 추첨제를 활용했던 중세의 대표적인 이탈리아 도시국가로는 피렌체 공화국을 들 수 있다. 피렌체 공화국은 1328년 칙령에 의해 심사와 추첨의 결합으로 행정관을 선발하는 방법을 확립했다. 우선 행정관이 되고자 하는 모든 시민들은 노미나또리(nominatori)라고 알려진 예비선정위원회의 심사를 통해 승인을 받아야 했다. 예비선정위원회의 심사는 후보자들을 대상으로 비밀투표를 실시하여 3분의 2이상 득표한 자를 승인하는 방법으로 이뤄졌다. 피렌체 시민은 무능력하거나 존경스럽지 못한 사람에게 통치받기를 원하지 않았는데 심사는 이런 사람을 제거하는 역할을 했다. 예비선정위원회의 심사를 통과해 승인을 받은 후보자들의 이름은 가죽주머니에 넣어졌고 이 주머니에서 무작위로 이름을 뽑아 행정관을 선발했다. 피렌체 공화주의의 핵심적 가치는 공화국의 시민은 법 앞에서 평등하고 공직에 참여할 수 있는 공평한 기회를 갖는다는 것이었다. 피렌체 시민들은 선거보다는 추첨이 공화주의 가치 실현에 보다 효과적이라는 신념으로 추첨제를 선택한 것이다. 그러나 그 신념은 논쟁의 대상이 되었고 추첨의 효과에 대해서는 망설임, 동요, 번복 등이 반복되었다.

버나드 마넹, 앞의 책, 75~77면.

버나드 마넹, 앞의 책, 82면.

버나드 마넹, 앞의 책, 86면.

(3) 대의민주주의의 확립과 추첨제의 쇠퇴

근대의 탁월한 사상가인 몽테스키외와 루소는 대표자에 의해 정부를 구성하는 방법으로 선거와 추첨을 제시하면서 선거는 본질적으로 귀족적인 반면 추첨은 민주적이라고 통찰했다. 몽테스키외는 “추첨은 민주정체의 성격을 띠며, 선거는 귀족정체의 성격을 띤다. 추첨은 그 누구의 마음도 괴롭히지 않는 선발방법이며, 또한 각 시민에게 조국에 봉사하고자 하는 희망을 준다.”고 말했다. 루소 역시 추첨의 경우 “조건이 만인에게 동등하고 선출에는 어떤 인간적인 의지도 개입하지 않아 만큼 법의 보편성을 해치는 편파적인 적용이 없다.”는 이유로 추첨제는 민주주의의 본질에 속한다고 본 반면, “귀족정에서는 통치자가 통치자를 선택하고, 정부는 그 자체로써 존속한다. 여기에서 선거는 완전히 자리매김하고 있다.”라고 하여 선거는 귀족정에 부합하다고 보았다.

몽테스키외, 이명성 역,「법의 정신」, 홍신문화사, 2007, 20면.

장 자크 루소, 정영하 역,「사회계약론」, 산수야, 2011, 224~225면.

그럼에도 근대 시민혁명 이후 선거를 핵심으로 하는 대의제민주주의가 확립되었고 대의제의 대표성은 오직 선거제도와 연관되어서만 이해되었고, 지난 2세기 동안 대의민주주의체제를 표방하는 그 어느 나라에서도 추첨을 통해 정치권력이 부여된 적이 없다. 오늘날 정치적 대표자 선출방식으로 추첨제를 사용하는 경우는 사실상 없다고 해도 과언이 아니다. 이처럼 대의민주주의 출범과 함께 추첨제가 정치적 대표자 선택 방법에서 사라지게 된 이유는 종교적 우려, 이성과 능력 중시의 풍토, 지배에 대한 동의 등 다양하게 있지만, 결정적인 이유는 근대정부를 창시한 엘리트들의 평등주의에 대한 우려였다. 즉 추첨제는 엘리트 위주의 선발을 불가능하게 만들어 엘리트층의 정치권력의 장악 및 재생산을 어렵게 만드는 반면, 선거는 재산, 사회적 지위, 명성에서 유리한 엘리트 중심으로 선발되어 정치권력의 장악 및 재생산이이 가능할 것이라고 믿었기 때문이다. 그리하여 근대 시민혁명의 지도자들은 만민평등을 외치면서도 오랜 세월 동안 귀족정에 부합하는 것으로 간주되었던 선거제를 대표자 선출의 절대적이고 유일한 방식으로 자리매김하게 만들었다.

버나드 마넹, 앞의 책, 23면.

이지문, 앞의 책, 2012, 160~169면.

안치용, 「선거파업」, 영림카디널, 2016, 162면.

(4) 현대의 추첨제 유사 사례

오늘날 정치적 대표자를 선출하는 방법으로서 추첨제는 사라졌지만 그래도 추첨제와 유사한 사례는 아직까지 남아 있다. 사법 영역에서의 배심제가 그 대표적인 사례다. 사법 배심제에서는 일반 시민을 대상으로 무작위로 추첨하여 배심원을 선정한다. 사법 배심제는 대배심과 소배심으로 구분되는데 전자는 기소 여부를 결정하고, 후자는 피고인에 대한 유무죄를 판단한다. 보통 배심이라 하면 소배심을 의미한다. 미국의 경우 배심재판청구권을 헌법상의 권리로 인정하고 있고 대배심과 소배심을 모두 인정하고 있다. 그러나 현재 배심제를 인정하는 국가들은 대부분 대배심을 인정하지 않고 형사 배심 중심으로 운영하고 있다. 배심제와 관련하여 우리나라에서도 「국민의 형사재판 참여에 관한 법률」에 근거하여 2008. 1. 1.부터 국민참여재판제도가 시행되고 있다. 국민참여재판이란 추첨방식에 의해 배심원으로 선발된 국민이 형사재판에서 법정 공방을 지켜본 후 피고인의 유ㆍ무죄에 관한 평결을 내리고 적정한 형을 토의하면 재판부가 이를 참고하여 판결을 선고하는 제도를 말한다. 동법은 제22조부터 제31조까지 배심원의 선정에 대해 규정하고 있는데 이를 간단히 요약하면, 배심원은 각급 법원별로 작성된 배심원후보예정자명부로부터 일정 수의 배심원후보자를 무작위 방식으로 추출하여 정한 후 배심원후보자에게 선정기일을 통지한 후 판사, 검사, 변호인이 법원에 출석한 배심원후보자에게 질문하여 그 자격을 확인하고 공정하게 판단할 수 있는지를 판단하여 선정한다.

2. 추첨제 도입 제안

(1) 외국에서의 추첨제 도입 제안

오늘날 현실 정치에서 추첨제는 거의 사라졌지만 이를 부활시키려는 움직임조차 없는 것은 아니다. 외국에서는 여러 학자들에 의해 추첨제 도입이 제안되었는데 그 중 추첨을 통한 입법부 구성 제안이 가장 많은 비중을 차지한다. 주요 제안은 다음과 같다.

이지문, 앞의 책, 63~72면 주로 참조.

첫 번째로, 기존 양원에 추첨의회를 추가하자는 제안이 있다. 대표적인 예로는 베커(Becker)가 1976년 제안한 무작위원(無作爲院, The Random House)과 올리어리(O'Leary)가 2006년 제안한 인민원(人民院, The People House)를 들 수 있다. 베커는 양원제를 유지할 경우는 기존 양원과 동등한 입법부로서 권한을 가지는 추첨으로 구성되는 제3입법부를 고려하고, 단원제일 경우에는 적어도 전 의원의 절반을 추첨으로 선택하자고 제안했다. 올리어리는 1단계로 435개의 하원선거구마다 추첨으로 선출된 시민 100명으로 구성된 435개의 지역 시민총회를 구성하여 지역시민총회에는 자문기능을 부여하고, 2단계로 435개의 지역 시민총회의 국가적 네트워크인 인민원을 구성하고 중요 입법에 대한 거부권 등의 권한을 부여하자고 제안했다.

두 번째로 제4부 성격의 입법부 제안이다. 대표적인 예로는 레이브(Leib)가 2004년 제안한 대중부(大衆部, The Popular Branch)를 들 수 있다. 그는 추첨으로 선발된 525명으로 제4부인 The Popular Branch를 구성하여 국민투표와 주민발안을 전면 대체하자는 제안을 했다.

세 번째로, 양원 중 한원을 추첨의회로 대체하자는 제안이다. 바네트(Barnett)와 카티(Carty)는 통치자와 피통치자의 격차를 줄일 수 있고 시민의 민주적인 통치역량을 실질적이고 효과적으로 높일 수 있다는 인식에서 1998년 영국 상원을 추첨의회로 만들 것을 제안했고, 서더랜드(Sutherland)는 2004년 선거로 선출되는 자들의 직업적 다양성이 사라져 의회가 정밀하게 그려진 축소판으로서 국민을 대변하지 못하고 있다는 등의 이유로 영국의 하원을 추첨제로 대체하자는 제안을 했다. 칼렌바크(Callenbach)와 필립스(Philips)는 1985년 추첨제는 국민을 있는 그대로 반영하는 의회로 만들 수 있다고 하며 미국 하원을 추첨제로 대체할 것을 제안했다.

네 번째로, 단원제에 추첨의회를 추가하여 양원제로 전환하자는 제안이다. 슈밋(Schmidt)은 2001년 기존 덴마크 의회에 추첨에 의해 선발되는 1년 임기의 7만 명으로 구성되는 미니 덴마크(mini Denmark)라고 불리는 전자 상원을 구성하자고 주장했다.

다섯 번째로, 기존의회를 추첨제로 대체하자는 제안이다. 스틸(Steele)은 1995년 미국 양원을 추첨제로 대체할 것을 주장했고, 시몬(Simon)은 기존 의회를 폐지하고 전체 시민으로부터 무작위로 선택되고 정보에 근거한 판단을 하도록 모이는 시민들의 그룹인 비상설 입법기관 성격의 배심시민총회(Jury Assemblies)를 주장했다.

그 외에도 스나이더(Snider)는 2006년 선거제도, 선거구 조정 등 의원들의 직접적인 이해가 상충하는 사안들을 다루는 의회 내 상임위원회 성격의 시민선거배심(Citizens Electoral Jury)을 추첨을 통해 구성할 것을 주장했다. 아마르(Armar)는 1984년 의원을 선출하는 경우 선거 후 일정 수 이상 득표한 사람을 대상으로 추첨을 진행하는 추첨투표(Lottery Voting) 방식을 제안했고, 킹(King)은 2009년 지방의회 의원 선출은 추첨투표로 하고, 그 상위 단계의 의원 및 보다 높은 관직(대통령, 주지사 등)의 경우 각 의회별 투표로 후보자를 정한 후 주민들의 선거로 결정하는 방식을 제안했다.

(2) 국내에서의 추첨제 도입 제안

국내에서는 추첨제에 대한 연구나 논의는 거의 이루어지고 있지 않다. 그럼에도 간간히 추첨제 도입 제안이 나오는데 하승우, 이지문, 안치용, 녹색당 등의 제안이 그것이다.

하승우는 하버마스 공론장 개념을 차용하여 풀뿌리 공론장의 필요성을 역설하면서, 풀뿌리 공론장의 의견을 대리할 대표자는 선거가 아니라 추첨에 의해 선발되는 것이 마땅하고, 프랑스의 기초자치단체 중에는 추첨으로 공직을 맡기는 곳도 있다고 하며 각 동의 주민자치위원회의 위원을 추첨으로 선출하는 것을 제안했다. 주민자치위원은 뚜렷한 자격요건을 필요로 하지 않고 지역에 사는 사람이면 누구라도 지원이 가능하기 때문이다.

하승우, “풀뿌리공론장에 대한 이론적 고찰 : 하버마스 공론장 개념의 비판적 재구성과 확장”, 경희대학교 대학원 박사학위논문, 2006, 138~139면.

이지문은 기존 추첨제 제안들의 경우 대부분은 전체 유권자 중에서 대표자로 선택되어질 확률이 너무 낮아 실제로는 의원으로 선택되는 기회가 거의 없다는 문제가 있다고 비판하고, 의원 정수에 일정 수를 곱한 인원을 추첨으로 선발하는 국회 시민의원단, 광역의회별 시민의원단, 기초의회별 시민의원단을 구성하는 것을 제안했다. 국회 시민의원단을 예로 들면, 국회의원 정수에 50을 곱한 인원을 추첨으로 선발하는 시민의원단을 국회의원 숫자만큼 구성하고, 각 시민의원단에서 추첨을 통해 해당 시민의원단을 대표하는 시민의원 1명씩을 선출한다. 시민의원단의 권한은 국회의 권한과 동일하고 선출된 시민의원은 소속 시민의원단원과 심의 후 의사결정을 하는 형태로 운영된다.

국가 시민의원단은 국회의원 정수 당 50명, 광역지방자치단체 시민의원단은 광역의원 정수 당 25~35명, 기초지방자치단체 시민의원단은 기초의원 정수 당 10~20명.

이지문, 앞의 책, 352~354면.

안치용은 선거에 의한 대의제는 부르주아 권력의지의 산물로 기껏해야 민주주의의 한 부류에 불과하므로 선거로만 국회의원을 뽑아서는 안 된다고 주장하며 추첨제로 선출된 하원과 선거로 뽑힌 상원의 양원제로 국회를 구성하는 안을 제안했다. 나아가 추첨제 상원, 선거제 하원의 양원제 국회는 물론 상ㆍ하원 안에 각각 추첨과 선거로 뽑힌 국회의원이 함께 활동하게 하는 안도 고려할 수 있다고 보았다.

안치용, 앞의 책, 159~164면.

안치용, 앞의 책, 243면.

녹색당은 2016. 4. 12. 기자회견을 열어 추첨제가 선거와 의회를 완전히 대체할 수준은 아니더라도 선거와 대의제를 보완하고 교정할 수 있을 것으로 보고, 추첨제를 통한 시민회의 구성을 제안했다. 즉, 추첨시민회의는 제20대 국회의원의 임기가 개시된 이후 6개월 이내에 구성하되, 규모는 국회의원정수와 같이하며, 성별ㆍ연령ㆍ지역 등 인구학적 구성을 반영해 추첨된 시민 중 동의한 시민이 참여한다. 추첨제 시민회의는 선거제도개혁안의 헌법개정안과 초안을 작성하고 결의할 권한을 가진다. 또한 매년 중앙정부 예산안이 국회에 제출되기 전 추첨시민회의가 정부의 예산안에 대한 설명을 듣고, 예산편성의 우선순위 등을 담은 의견서를 국회에 제출하는 국민참여예산제 시행도 제안했다.

녹색당, “추첨제 민주주의와 국민참여예산제를”, 보도자료, 2016. 4. 12.

3. 추첨제에 대한 찬ㆍ반 입장

(1) 찬성 입장

이지문은 추첨제를 독립변수로, 민주주의의 질적 고양 가치를 종속변수로, 한국 정치 및 선거를 매개변수로 하여 다음과 같이 자유, 평등, 대표성, 통합, 공공선, 합리성, 시민 덕성 등 7가지 요소에서 선거제와 비교를 통해 추첨제가 한국 민주주의의 질적 고양을 위한 유용한 도구가 될 수 있고, 대의민주주의의 대표자 선택의 한 방식이 될 수 있다고 주장한다. 첫째, 자유의 면을 보면, 추첨제는 대표자를 선택하는데 그치는 소극적 자유가 아니라 자기통치의 적극적 자유를 실현한다는 점에서 선거보다 자유를 증진시킨다. 둘째, 평등의 면을 보면, 피선거권의 평등이라는 형식상 기회의 평등이 아니라 선택되어질 기회의 실질적 평등 및 배분의 정의 확립이라는 면에서 선거보다 더 평등에 기여한다. 셋째, 대표성의 면을 보면, 특정 사회계층의 과다 또는 과소대표가 아니라 다양한 국민을 있는 그대로 반영하는 기술적 대표성 확립을 통한 실질적ㆍ상징적 대표성을 제고함으로써 선거보다 더 대표성을 제고한다. 넷째, 통합의 면을 보면, 선거 부정 및 연고주의 조장과 정치부패로 인한 정치 불신이 사라지고, 선거가 조정하는 분열과 정치부패가 현저히 적어진다는 측면에서 통합을 가져온다. 다섯째, 공공선의 면을 보면, 정당ㆍ지역구ㆍ이익단체의 영향력과 함께 다양성 및 일반 시민의 입장에 대한 이해 부족으로 공공선 추구에 어려움이 따르는 것이 아니라, 독립적인 판단과 다양한 대표들의 의회 진입에 따르는 대중지성 발현으로 공공선 추구에 적합하다. 여섯째, 합리성의 면을 보면, 투표자의 비합리적 투표행태 및 선거제도의 유권자 선호 집락 실패, 막대한 선거관리비용 대신 과학적 사회통계기법으로 사회 전체를 의회에 반영할 수 있으며 선거 제반 비용이 소요되지 않는 면에서의 합리성에 부합한다. 끝으로 시민덕성의 면에서 보면, 정치 참여가 투표참여로 한정되지 않고 직접 참여할 기회를 통한 인간 발달 차원에서 시민 덕성의 발달을 촉진한다.

이지문, 앞의 책, 217면~329면.

(2) 반대 입장

추첨제를 반대하는 입장에서는 그 논거로 탁월성의 원칙, 규모의 문제, 동의의 원칙 등을 든다.

첫째, 추첨제는 ‘탁월성의 원칙(principle of distinction)’에 반한다. 탁월성의 원칙이란 선출된 대표자는 재산ㆍ재능ㆍ덕성의 점에서 선출하는 사람보다 우위에 있는 탁월한 사람이어야 한다는 원칙을 말한다. 미국 헌법 초안의 기초를 맡아 미국 헌법의 아버지라 불리는 메디슨(Madison)은 “대의정부에서는 선택된 시민 집단이라는 매개를 거치면서 대중의 견해가 정제되고 확대되는 효과를 가진다. 선출된 집단의 현명함은 나라의 진정한 이익을 가장 잘 분별할 수 있을 것이며, 그들의 애국심과 정의에 대한 사랑은 일시적이고 부분적인 이해관계 때문에 나라의 진정한 이익을 희생시키지 않을 것이다.”라고 말하며 탁월성의 원칙을 옹호했다. 반면 추첨제는 무작위로 선발하기 때문에 무능한 사람 내지 무자격자도 선발될 가능성이 있으므로 탁월성의 원칙에 위배되어 대표자 선출방식으로 적합하지 않다. 이처럼 탁월한 사람이 대표자가 되어야 한다는 생각은 선거를 핵심으로 하는 대의민주주의의 확립에 크게 기여했다.

버나드 마넹, 앞의 책, 125면.

Madison, "Federalist 10", in The Federalist Papers. p. 82. 버나드 마넹, 앞의 책, 14~15면에서 재인용.

둘째, 추첨제는 현대의 거대한 국가에서는 불가능하다. 추첨으로 선발이 이루어지는 경우 정치적 기능이 단순해야 하고 기능을 수행함에 있어 특별한 능력이 필요하지 않아야 하는데 오늘날 광범위한 영토와 수많은 인구를 보유하고 있고, 국가정책결정에 있어 고도의 전문지식을 요하는 대다수의 현대국가에서는 선거에 의한 대의제가 불가피하다.

버나드 마넹, 앞의 책, 109면.

허영, 「헌법이론과 헌법」, 박영사, 2011, 240면.

셋째, 추첨제는 동의의 원칙에 반한다. 동의의 원칙이란 모든 정당한 권위는 그 권위가 행사될 대상의 동의에서 나온다는 원칙이다. 그로티우스로부터 루소, 홉스, 푸펜도르프, 로크를 비롯한 모든 자연법 이론가들은 동의가 합법적인 권위의 유일한 근원이고 정치적 복종의 근거라는 신념을 공유하고 있었고, 프랑스 대혁명과 미국독립혁명은 동의의 원칙 아래에서 이뤄졌다. 이처럼 권력의 원천과 정치적 구속의 근원을 피지배자의 동의에 두게 되면 추첨은 동의의 표현으로 받아들여지기가 어려워진다. 추첨 체제에서는 추첨으로 선출된 사람은 그가 권위를 행사할 대상이 되는 사람들의 의지로 권좌에 앉은 것은 아니기 때문이다. 반면 선거체제에서는 시민들의 동의가 지속적으로 반복된다. 따라서 선거는 권력을 정당화하고, 투표자들에게 그들이 임명한 사람에 대한 구속과 헌신이라는 감정을 창출한다.

버나드 마넹, 앞의 책, 111면.

버나드 마넹, 앞의 책, 112면.

버나드 마넹, 앞의 책, 113면.

(3) 소결

추첨제가 선거제보다 월등히 우수한 제도라고 하더라도 선거제를 추첨제로 완전히 대체하는 것은 현실적으로 불가능하다. 또한 추첨제와 선거제는 각기 장단점이 있어 추첨제가 선거제보다 반드시 우월한 제도라고 단정할 수도 없다. 특히 추첨제는 무능력하거나 불성실한 사람이 대표자로 선정될 수도 있다는 치명적인 약점이 있다. 더군다나 현실을 돌아보면 대부분의 사람들은 추첨제에 대한 인식조차 없다. 추첨제가 뿌리내릴 토양 자체가 너무 척박한 것이다. 따라서 현 상황에서는 이번에 제주에서 도입된 추첨제가 성공할 수 있도록 제도적으로 보완하면서 그 장단점을 실증적으로 점검하는 것이 우선이라고 본다.

Ⅲ. 자치위원 추첨제 도입

1. 우리나라의 추첨제 도입 사례

(1) 녹색당의 대의원 추첨제

녹색당은 「전국당원대회 및 대의원대회, 전국운영위원회 규정」 제6조부터 제8조까지 대의원 선발에 관한 규정을 두고 이에 의거하여 대의원 전원을 추첨으로 선발하고 있다. 즉 대의원은 선거관리규정에 의해 선거권이 있는 당원 30명당 1명으로 계산하여 총수를 정하고 추첨에 의해 선정하되, 소수자 대의원은 별도로 포함시킨다(동 규정 제6조). 추첨제 대의원은 광역시ㆍ도별 당원 수에 따라 시ㆍ도별로 정원을 할당하고, 광역시ㆍ도내에서는 다시 성별, 연령대 별로 나누어서 정원을 할당한다. 다만, 광역시ㆍ도별로 최소 2인 이상이 참여하도록 보장하되, 특정한 광역시ㆍ도 대의원의 정원은 전체 추첨제 대의원 정원의 20%를 넘을 수 없다(동 규정 제7조 제1항). 이 때 연령대별 배분은 당원분포에 따라 3구간으로 나누어서 배분한다(동 규정 제7조 제2항). 추첨 대의원은 선거관리규정에 의해 선거권이 있는 당원들 중에서 무작위 추첨방식으로 할당된 정수의 3배수를 순서를 붙여 추출하고, 본인의 대의원 활동의사를 확인하면서 추첨순서에 따라 확정한다. 본인이 대의원 의원 활동의사가 없어서 정수에 미달하는 경우에는 추가로 추첨을 한다(동 규정 제7조 3항). 추첨은 전국 선거관리위원회의 세부방침에 따라 광역시ㆍ도 선거관리위원회가 주관하여 한다(동 규정 제7조 제4항). 장애, 이주, 성소수자 등 소수자들의 참여를 보장하기 위해 추첨제 대의원 총수의 10% 범위 내에서 소수자 대의원을 포함시킨다. 이 경우 소수자대의원은 정책위원회의 승인을 받은 소수자 관련 의제모임에서 추천하되, 소수자별 정원은 운영위원회가 정책위원회와 협의하여 정한다(동 규정 제8조). 녹색당의 대의원 추첨제는 국내뿐 아니라 전 세계 정당사에서 유례를 찾아보기 어려운 획기적인 사례로 평가받고 있다.

세 구간은 35세 이하, 36세-49세, 그리고 50세 이상으로 나뉜다(녹색당  대의원대회 Q&A).

안치용, 앞의 책, 2016, 224면.

(2) 주민참여예산제 등의 위원추첨제

주민참여 예산제와 관련하여, 제주특별자치도는 2011. 8. 17. 「제주특별자치도 주민참여 예산제 운영조례」를 제정하면서 추첨으로 주민참여예산지역회의 위원을 선정하도록 했다. 즉, 도지사는 예산편성에 대한 주민의 의견을 수렴하고 주민참여예산제의 효율적인 운영을 위하여 주민참여예산위원회를 두고(동 조례 제15조 제1항), 주민참여예산위원회 운영과 관련하여 주민의 의견을 효율적으로 수렴하기 위하여 읍ㆍ면ㆍ동 별로 주민참여예산지역회의를 둔다(동 조례 제22조 제1항), 읍ㆍ면ㆍ동장은 주민참여예산지역회의 위원을 선정할 경우에는 미리 선정기준, 모집기한을 공고하여야 하며, 선정기준에 적합한 희망자가 정원을 초과할 경우에는 추첨으로 선정하여야 한다(같은 조례 제22조 제4항). 서울특별시 성북구 역시 2015. 7. 16.「서울특별시 성북구 주민참여 예산제 운영 조례」를 개정하면서 주민참여예산위원회의 위원 선정시 추첨제를 도입했다. 즉, 서울특별시 성북구 주민참여예산위원회의 위원은 ⅰ) 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집 절차에 따라 선정된 사람, ⅱ) 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 무작위 추출 방식에 따라 선정된 사람의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 구청장이 위촉한다(동 조례 제9조 제1항). 제주특별자치도와 서울특별시 성북구의 추첨제 사례는 비록 주민참여 예산제에 국한되었지만 조례로 추첨제를 법제화했다는 점에서 상당한 의미가 있다.

2. 제주특별자치도 주민자치의 현황과 문제점

(1) 제주특별자치도의 출범과 주민자치 후퇴에 대한 보완책

제주도는 2006. 7. 1. 「제주특별자치도의 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법」(이하 ‘제주특별법’이라 한다)에 근거하여 기존의 제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군 등 4개 시ㆍ군을 통합한 단일광역자치단체인 제주특별자치도로 새롭게 출범했다. 제주특별자치도의 출범은 참여정부의 차등적 지방분권 전략과 제주국제자유도시 추진 과정에서 제도적 한계를 극복하기 위해 나온 결과다. 그러나 제주특별자치도가 출범하며 기초지방자치단체인 시ㆍ군이 폐지된 탓에 지역주민의 생활과 밀착된 기능과 정책에 대한 주민의 일상적인 참여기능을 담보할 수 있는 장치가 약화되는 문제가 발생했다. 정부는 이러한 문제점을 해소하는 방안으로 제주특별법에 주민자치센터와 주민자치위원회에 대한 근거규정을 마련했고, 이에 의거하여 제정된 조례가 「제주특별자치도 주민자치센터 설치ㆍ운영 조례」(이하 ‘자치조례’라고 한다)다. 즉, 제주도는 정부의「읍ㆍ면ㆍ동의 기능 전환」 방침에 따라 1998년부터 제주지역 내 43개 읍ㆍ면ㆍ동에 주민자치센터를 설치하고 주민자치위원회(이하 자치위원회라고 한다)를 구성ㆍ운영해 오고 있었는데 주민자치 활성화 차원에서 둘 다 법정기구로 만든 것이다.

강창민ㆍ정원희ㆍ양기근, “제주특별자치도 주민자치센터의 평가와 정책과제”, 「한국정책연구」 제10권 제1호, 2010, 14면.

2006. 7. 1. 제정된 제주특별법은 제22조 제1항에서 “읍ㆍ면ㆍ동에는 ⅰ) 주민의 편의 및 복지 증진에 관한 사항, ⅱ) 주민자치의 강화에 관한 사항, ⅲ) 지역공동체의 형성에 관한 사항을 처리하기 위하여 주민자치센터를 설치한다.”고 규정하고, 동조 제2항에서는 “주민자치센터의 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 주민자치센터 관할구역 별로 주민자치위원회를 두되, 각계각층의 주민대표가 고르게 참여하여야 한다.”고 규정하고 있다. 또한 동조 제3항에서는 “그 밖에 주민자치센터의 설치·운영과 주민자치위원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다.”라고 규정하고 있다.

여기서 주민자치센터란 미국의 커뮤니티센터(community center)와 유사한 개념으로 주민자치 및 시민교육 기능을 강화하고 주민편의 및 복리증진을 도모하며, 문화여가 프로그램 운영과 지역사회진흥기능을 강화함으로써 지역공동체 형성에 기여하도록 하기 위하여 주민이 이용할 수 있도록 읍ㆍ면ㆍ동에 설치된 각종 문화ㆍ복지ㆍ편의시설과 프로그램을 총칭하는 것이고(자치조례 제1조, 제2조 제1호), 자치위원회란 주민자치센터의 운영에 관한 사항 및 지역 내 중요사항을 심의ㆍ결정하기 위해 읍ㆍ면ㆍ동 별로 구성한 합의제 주민자치기구를 말한다(자치조례 제15조, 제16조). 제주특별법은 제45조 제2항에서 “주민자치센터의 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 주민자치센터 관할구역 별로 자치위원회를 두되”라고 규정하여 자치위원회의 기능을 주민자치센터의 운영에 관한 사항을 심의하는데 그치는 것으로 규정하고 있으나, 자치조례는 주민자치센터의 운영에 관한 사항에 대한 심의뿐만 아니라 요구와 결정도 할 수 있도록 하고, 나아가 해당 읍ㆍ면ㆍ동 지역 내 중요사항도 심의ㆍ요구할 수 있도록 하여 자치위원회의 권한을 크게 확대하고 있다(자치조례 제15조). 따라서 자치위원회는 주민의회와 유사한 위상을 가지고 있어 주민자치를 실현할 수 있는 대표적인 조직이라고 할 수 있다. 그러나 자치위원회는 대표성 결여, 권한과 자치역량 미흡 등으로 주민자치 실현에는 분명한 한계를 드러냈는데 그 중 자치위원 선정의 민주성ㆍ투명성ㆍ공정성이 보장되지 못하여 주민대표성을 담보할 수 없다는 점이 가장 큰 문제였다.

심익섭ㆍ문황진, “IAD분석을 통한 읍ㆍ면ㆍ동 주민자치센터의 발전방안 연구 : 주민자치센터와 주민자치위원회에 대한 분석을 중심으로”, 「지방정부연구」 제19권 제1호, 2015, 152면.

강창민ㆍ정원희, 「제주특별자치도 주민자치위원회 활성화 방안」, 제주발전연구원, 2010, 5면.

(2) 종래 자치위원 선정 방법과 그 문제점

종래의 자치위원 선정 방법을 보면, 자치위원회는 위원장 1명과 부위원장 2명(1명은 여성)을 포함하여 20명 이상 30명 이하의 위원으로 구성하되(개정 전 자치조례 제17조 제1항), 읍ㆍ면ㆍ동장은 당연직 위원의 경우에는 ⅰ) 이장ㆍ통장협의회에서 추천하는 2명 이상 5명 이하의 이장ㆍ통장, ⅱ) 읍ㆍ면ㆍ동장이 선정한 5명 이내의 자를 위촉하고(개정 전 자치조례 제17조 제2항), 당연직 이외의 위원의 경우에는 ⅰ) 자치센터의 운영에 필요한 전문지식을 갖춘 자, ⅱ) 지역문제에 대한 식견과 전문성이 있는 자, ⅲ) 인품과 덕망이 높고 지역을 대표할 수 있는 자, ⅳ) 미래지향적이고 주민참여의식이 높은 자, ⅴ) 그 밖에 주민자치센터 운영에 필요하다고 인정되는 자 중에서 교육계, 언론계, 문화ㆍ예술계, 경제계, 일반주민 등 각계각층에서 자발적인 참여 의사를 가진 지역주민을 공개모집 방법에 의해 위촉하도록 되어 있다(개정 전 자치조례 제17조 제3항).

주민자치의 실현이라는 관점에서 볼 때 자치위원회의 구성에 있어 가장 중요한 점은 가능한 한 다수의 주민이 자유롭고 평등하게 참여할 수 있도록 제도적인 보장이 이뤄져야 한다는 것이다. 그러나 개정 전 자치조례에 의하면 자치의원의 정수가 20~30명인데 그 중 2명 이상 5명 이하는 이장ㆍ통장협의회가 추천하고, 5명은 읍ㆍ면ㆍ동장이 선임하도록 되어 있어 결국 행정기관에서 직접 선임하는 자치위원이 전체 자치위원의 20~40%를 차지하게 되어 자치위원회가 사실상 행정기관에 종속될 수밖에 없다는 문제가 있었다. 나머지 자치위원의 경우 공모를 통해 모집 후 읍ㆍ면ㆍ동장이 선정ㆍ위촉하도록 되어 있는데, 선정기준이 ⅰ) 자치센터의 운영에 필요한 전문지식을 갖춘 자, ⅱ) 지역문제에 대한 식견과 전문성이 있는 자, ⅲ) 인품과 덕망이 높고 지역을 대표할 수 있는 자, ⅳ) 미래지향적이고 주민참여의식이 높은 자, ⅴ) 그 밖에 주민자치센터 운영에 필요하다고 인정되는 자 등 매우 추상적이기 때문에 객관적이고 공정한 선정을 기대하기가 어렵고, 선정권자가 읍ㆍ면ㆍ동장이므로 역시 읍ㆍ면ㆍ동장의 뜻을 거스르기가 쉽지 않다. 실제로 자치위원회 구성 결과를 놓고 보면 마을의 유지나 관변단체 인사가 위원직을 독점하는 경우가 많이 발생하여 주민 대표성이 현저하게 떨어지고, 자치위원회의 운영도 읍ㆍ면ㆍ동에 협력하는 수준에 그치는 등 과거의 동정자문회의 유사한 실정이다.

신용인, “주민자치 실현과 주민자치위원회의 개선방향”, 제주대학교 리걸클리닉센터, 2015, 13~14면.

3. 자치위원 선정시 추첨제 도입

(1) 추첨제의 도입 경위

자치위원을 추첨으로 선출하자는 주장은 2015. 1. 29. 제주주민자치연대와 제주씨□네트워크가 공동 주관하여 개최한 ‘풀뿌리자치토크콘서트’에서 처음으로 공론화가 되었다. 당시 대담자들은 주민자치위원 선정의 문제점을 지적하고, 대안으로 ⅰ) 위원 전원 공모에 의한 선정 내지 읍ㆍ면ㆍ동장 몫인 5명을 공모로 전환하는 안, ⅱ) 객관적이고 공정한 선정위원회를 구성하는 안, ⅱ) 추첨으로 선정하는 안, ⅲ) 배심원제도를 도입하는 안 등을 개진했다.

2015. 4. 21. 제주대학교 리걸클리닉센터 주관으로 ‘제주특별자치도 자치위원회 제도개선 도민토론회’가 개최되었는데 여기서는 위 4가지 안 중 추첨제가 가장 바람직하다는 공감대가 형성되었다.

2015. 5. 6. 제주대학교 교수회, 제주대학교 리걸클리닉센터, 제주씨□네트워크, 제주주민자치연대, 제주특별자치도여성단체협의회, 제주특별자치도 자치위원회협의회 등 6개 단체로 구성된 ‘제주특별자치도주민자치제도개선협의회’(이하 ‘제주협’이라 한다)이 제주지역 내 주민자치 관련 제도와 역량을 강화시켜 주민자치의 실질화를 이루고 고도의 자치권을 실현한다는 취지를 내걸고 출범했다. 제주협은 그 후 강연회 및 토론회 개최 등 주민자치제도개선운동을 활발히 펼쳐나갔는데 주요 활동을 살펴보면, 2015. 11. 4. ‘주민자치제도개선 토론회’를 개최하고 필자의 주제 발표를 통해 읍ㆍ면ㆍ동마다 주민자치학교를 설치하고 그 수료자에 한해 주민자치위원 신청 자격을 부여할 것을 제안했고, 나아가 2016. 1. 28. ‘주민자치제도개선 조례안 세미나’를 연 자리에서는 자치위원을 추첨으로 선발하는 내용 등을 담은 자치조례 개정안을 발표했다. 같은 해 3월경 제주특별자치도의회 행정자치위원장이었던 고정식 도의원(새누리당) 간의 간담회 자리에서 자치조례 개정안 발의를 제안했다.

이에 고정식 도의원은 이상봉 도의원(더불어민주당)과 공동으로 같은 해 5. 30. 주민자치학교 수료를 전제로 추첨을 통해 자치위원을 선정ㆍ위촉하도록 하고, 위촉권자도 읍ㆍ면ㆍ동장에서 행정시장으로 변경하는 등의 내용을 담은 「제주특별자치도 주민자치센터 설치ㆍ운영 조례 일부개정조례안」을 발의했고, 이 조례안은 같은 해 6. 21. 제주특별자치도의회 본회의에서 가결되어 같은 해 7. 8. 공포ㆍ시행되었다.

(2) 추첨제의 내용

개정된 자치조례 중 자치위원 선정 방법에 관한 부분을 보면 다음과 같다.

자치위원회는 위원장 1명과 부위원장 2명(1명은 여성)을 포함하여 15명 이상 35명 이하의 위원으로 구성한다(자치조례 제17조 제1항).

행정시장은 당연직 위원으로 읍ㆍ면ㆍ동 이장협의회ㆍ통장협의회 회장을 위촉한다(자치조례 제17조 제2항). 따라서 각 읍ㆍ면ㆍ동마다 당연직 주민자치위원은 1명만 있게 된다.

행정시장은 당연직 외의 위원을 위촉할 때에는 19세 이상의 해당 읍ㆍ면ㆍ동 주민이고 「공직선거법」제19조의 피선거권이 없는 자가 아닌 자 중에서 ⅰ) 자치센터의 운영에 필요한 전문지식을 갖춘 자, ⅱ) 지역문제에 대한 식견과 전문성이 있는 자, ⅲ) 인품과 덕망이 높고 지역을 대표할 수 있는 자, ⅳ) 미래지향적이고 주민참여의식이 높은 자, ⅴ) 그 밖에 주민자치센터 운영에 필요하다고 인정되는 자를 읍·면·동별 공개모집하여야 한다. 이 경우 성ㆍ지역ㆍ직능ㆍ계층 등 해당 읍ㆍ면ㆍ동의 대표성을 확보하도록 노력하고, 장애인을 포함한 소외계층이 위원으로 참여할 수 있도록 노력하여야 한다(자치조례 제17조 제3항). 공개모집에 따라 희망자가 정원을 초과할 경우에는 추첨으로 선정하여야 하며, 정원에 미달될 경우에는 읍ㆍ면ㆍ동장이 추천한다(자치조례 제17조 제4항).

공개모집 방법에 따라 지원하고자 하는 주민은 주민자치학교 과정을 이수해야 하고, 당연직 위원과 정원 미달로 읍ㆍ면ㆍ동장이 추천한 위원은 주민자치학교 과정을 이수하지 않은 경우 위촉 후 이수해야 한다(자치조례 제17조 제5항).

도지사는 주민자치센터 운영 및 활성화, 자치위원회 역량강화 등 주민자치가 활성화될 수 있도록 상시적인 교육지원을 적극적으로 수행하여야 한다(자치조례 제18조 제1항). 주민자치학교는 읍ㆍ면ㆍ동별로 운영할 수 있으며, 주민수요를 파악하여 관련 전문기관과 협의하여 추진할 수 있다(자치조례 제18조 제1항).

Ⅳ. 제도적 보완 방안 등

1. 주민자치학교 관련 보완 방안

(1) 주민자치학교의 전문성ㆍ자주성ㆍ정치적 중립성 확보 필요성

주민자치가 제대로 실현되기 위해서는 주민의 자치역량 강화가 절대적으로 필요한데 자치역량을 강화하기 위해서는 자치위원은 물론 관련 공무원과 자생단체장, 일반 주민 등을 대상으로 하는 질 높은 주민자치교육의 장을 마련하는 것이 가장 중요하다. 그러나 대부분의 주민자치센터의 현황을 보면 문화프로그램 위주로 운영되면서 주민자치교육이 제대로 이루어지지 못했다. 그런 점에서 자치조례가 자치위원회의 역량을 강화하기 위해 주민자치학교 설치근거를 마련하고 자치위원 신청자격으로 주민자치학교 과정 이수를 요구한 것은 고무적인 일이다(자치조례 제17조 제5항). 자치조례에 의하면 앞으로 자치위원이 되고자 하는 사람은 반드시 주민자치학교 과정을 이수해야 한다. 추첨제는 무능력하거나 불성실한 사람을 대표자로 선정할 수도 있다는 약점이 있는데 주민자치학교 과정의 이수 요구는 그런 사람을 어느 정도 걸러내는 역할을 할 수 있다는 장점이 있다. 한편 그 장점만 강조하여 주민자치학교 과정의 수준을 대폭 높이거나 이수 요건을 지나치게 까다롭게 설정한다면 참정권을 침해하는 결과를 가져올 수도 있다. 또한 주민자치학교는 초정파적으로 운영되어야 하고, 주민자치학교가 특정 정파의 이해를 대변하거나 도정 홍보의 장으로 변질되어서는 안 된다. 그러나 자칫 잘못하면 주민자치학교가 정치적 이용 목적으로 왜곡되거나 행정의 입김에 의해 그 교육과정이 좌우될 수도 있으므로 주민자치학교의 전문성, 자주성, 정치적 중립성을 확보할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이 필요하다.

신용인, 앞의 논문, 18면.

(2) 주민자치학교의 전문성ㆍ자주성ㆍ정치적 중립성 확보 방안

자치조례는 “도지사는 자치센터 운영 및 활성화, 위원회 역량강화 등 주민자치가 활성화될 수 있도록 상시적인 교육지원을 적극적으로 수행하여야 한다(자치조례 제18조 제1항). 제1항에 따라 읍·면·동별 주민자치학교를 운영할 수 있으며, 주민수요를 파악하여 관련 전문기관과 협의하여 추진할 수 있다(자치조례 제18조 제2항).”고 규정하고 있다. 조례에 의하면 주민자치학교의 운영 주체에 대해 “도지사는 ... 상시적인 교육지원을 적극적으로 수행하여야 한다.”고만 규정하고 그 주체를 별도로 명시하지 않아 도지사가 사실상 주민자치학교를 주도할 수 있는 길을 열어놓았다. 그러다 보니 현실적으로는 제주도정이 주민자치학교를 주도하고 있는 실정이고, 주민자치학교의 전문성, 자주성, 정치적 중립성 확보는 요원한 상황이다. 따라서 주민자치학교의 운영주체로 ‘읍·면·동 주민자치위원회’를 명시하여 자주성과 정치적 중립성을 확보하게 하고, 제주특별자치도 주민자치위원회협의회 산하에 가칭 ‘주민자치학교지원센터’를 두어 주민자치위원회의 주민자치학교 운영을 지원할 수 있도록 함으로써 전문성도 확보하게 하는 방안을 마련할 필요가 있다.

2. 추첨제 운영 관련 보완 방안

추첨제 운영과 관련하여 자치위원 선정 적격을 어떻게 정할 것인지, 추출 방식을 어떻게 할 것인지 등이 문제된다. 또한 자율적인 징계조치도 필요하다.

(1) 자치위원 선정적격 관련

1) 자치조례 규정

개정 자치조례에 의하면 다음의 4가지 요건을 갖추면 선정 적격을 갖추게 된다.

① 당연직 위원의 경우를 제외하고는 해당 읍ㆍ면ㆍ동 주민이 자치위원에 지원해야 한다. 해당 읍ㆍ면ㆍ동 주민이면 자동으로 추첨 풀에 들어가는 것이 아니다.

② 공개모집 방법에 따라 지원하기 전에 주민자치학교 과정을 이수해야 한다(자치조례 제17조 제4항).

③ 19세 이상의 해당 읍ㆍ면ㆍ동 주민이고, 「공직선거법」제19조의 피선거권이 없는 자가 아니어야 한다(자치조례 제17조 3항).

「공직선거법」제19조의 피선거권이 없는 자란 ⅰ) 금치산선고를 받은 자, ⅱ) 선거범, 「정치자금법」 제45조(정치자금부정수수죄) 및 제49조(선거비용관련 위반행위에 관한 벌칙)에 규정된 죄를 범한 자 또는 대통령ㆍ국회의원ㆍ지방의회의원ㆍ지방자치단체의 장으로서 그 재임 중의 직무와 관련하여 「형법」(「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」 제2조에 의하여 가중처벌되는 경우를 포함한다) 제129조(수뢰, 사전수뢰) 내지 제132조(알선수뢰)·「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」 제3조(알선수재)에 규정된 죄를 범한 자로서, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년 또는 형의 집행유예의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니하거나 징역형의 선고를 받고 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년을 경과하지 아니한 자(형이 실효된 자 포함한다), ⅲ) 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 실효되지 아니한 자, ⅳ) 법원의 판결 또는 다른 법률에 의하여 선거권 또는 피선거권이 정지되거나 상실된 자를 말한다.

④ ⅰ) 자치센터의 운영에 필요한 전문지식을 갖추거나, ⅱ) 지역문제에 대한 식견과 전문성이 있거나, ⅲ) 인품과 덕망이 높고 지역을 대표할 수 있거나, ⅳ) 미래지향적이고 주민참여의식이 높거나, ⅴ) 그 밖에 주민자치센터 운영에 필요하다고 인정되는 자이어야 한다(자치조례 제17조 3항).

2) 거주요건 명확화

위 각 요건 중 ③ 요건의 19세 이상의 해당 읍ㆍ면ㆍ동 주민과 관련하여 거주요건을 규정할 필요가 있다. 즉 공직선거법 제16조 제3항은 선거일 현재 계속하여 60일 이상 해당 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 주민에게 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권을 부여하는 점, 60일 이상 해당 지방자치단체의 주민으로 생활하면 그 지방자치단체의 사무와 어느 정도 밀접한 이해관계를 형성하고 있다고 판단되는 점 등에 비춰볼 때 기준 시점은 추첨일로 하고, 계속 거주요건은 추첨일 현재 계속하여 60일 이상 읍ㆍ면ㆍ동에 주민등록 되어 있을 것으로 하는 것이 타당하다. 이에 대하여는 해당 지역 사정을 보다 명확하게 알기 위해서는 최소 6개월 거주요건이 필요하다는 견해가 있으나, 공직선거법 제16조 제3항이 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권의 요건으로 선거일 현재 계속하여 60일 이상 주민등록을 요구하는 점과의 균형상 부당하다고 본다. 또한 자치위원이 임기 도중 다른 읍ㆍ면ㆍ동으로 주거를 옮기는 경우에는 사퇴하도록 하는 것이 타당하다.

헌재 2007. 6. 28. 선고 2004헌마644 결정 등.

이지문, 앞의 책, 364면.

3) 불명확한 기준 삭제

④ 요건의 경우 그 기준이 주관적이어서 위촉권자의 자의적인 해석이 가능하게 되므로 추첨제의 취지를 무색하게 할 우려가 있다. 따라서 ④ 요건은 삭제하는 것이 바람직하다.

4) 정치적 중립성 보장

또한 자치위원회는 정치적 이용 목적을 배제하여 운영해야 하므로(자치조례 제3조 제5호) 추첨일을 기준으로 최근 4년 동안 대통령, 국회의원 선거 및 지방선거 출마자는 배제되어야 하고, 정당원인 자 역시 배제되어야 한다. 따라서 정당원인 자가 자치위원이 되기 위해서는 추첨일 전에 탈당해야 한다.

4년을 기준으로 하는 것은 국회의원, 지방의회의원, 지방자치단체장의 임기와 맞춘 것이다(이지문, 앞의 책, 364면 참조).

5) 권력분립 원칙 반영

나아가 자치위원회가 사실상 주민의회 역할을 한다는 점에서 집행부와 의회 사이의 권력 분립의 원칙이 자치위원회 구성에도 적용되어야 하므로 ⅰ) 「국가공무원법」 제2조에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조에 규정된 지방공무원(「정당법」 제22조에 따라 정당의 당원이 될 수 있는 교원은 제외한다), ⅱ)  「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관(한국방송공사, 한국교육방송공사 및 한국은행을 포함한다)의 임직원, ⅲ) 「지방공기업법」 제2조에 규정된 지방공사와 지방공단의 임직원은 배제되어야 한다.

(2) 추출 방식 관련

1) 자치 조례 규정

개정 자치 조례는 다음의 2가지 기준을 제시하고 있다(자치조례 제17조 제3항).

① 자치위원 선정 시 성ㆍ지역ㆍ직능ㆍ계층 등 해당 읍ㆍ면ㆍ동의 대표성을 확보하도록 노력해야 한다.

② 장애인을 포함한 소외계층이 위원으로 참여할 수 있도록 노력해야 한다.

2) 층화추출방식 도입

위 2가지 기준은 보다 명확하게 규정할 필요가 있다. 추첨의 경우 추출방식으로는 단순임의추출과 층화추출을 들 수 있다. 단순임의추출은 모집단을 구성하고 있는 N개의 표본추출단위에서 n개 단위로 구성되는 추출 가능한 표본들이 추출될 확률이 동일하도록 설계하여 표본을 추출하는 방법을 말하고, 층화추출은 모집단을 중복되지 않는 몇 개의 층으로 나누어 각 층으로부터 원하는 표본을 단순임의추출로 추출하는 방식을 말한다. 층화추출 방식의 경우 신뢰성이 높은 추정치를 구할 수 있어 대표성이 제고된다는 장점이 있으나 모집단을 어떻게 층화하는지가 어려운 문제로 남는다. 추첨제의 경우 층화추출 방식을 사용할 때 성ㆍ연령을 기본적인 층으로 설정하는 것이 일반적이다. 녹색당도 대의원을 추첨할 때 성별, 연령별로 나눴다. 그런데 개정 자치조례는 성ㆍ지역ㆍ직능ㆍ계층을 예를 들고 있다. 일반적인 경우와 비교해 볼 때 연령은 빠지고 지역ㆍ직능ㆍ계층이 추가되었다. 현 주민자치위원의 구성을 보면 50~60대에 편중되어 전 연령을 고르게 대표하지 못하고 있다. 따라서 연령을 별도의 층으로 추가하는 것이 타당하고, 그 경우 연령층의 구분은 효율성과 형평성을 동시에 확보한다는 차원에서 2구간(47세 이하, 48세 이상)으로 단순하게 나누는 것이 바람직하다. 다음으로 지역의 경우, 읍ㆍ면지역은 그 하부 행정구역인 리(理)는 마을공동체의 특성을 지니고 있어 리별로 대표성을 확보할 필요가 있으므로 각 리에서 1인 이상은 주민자치위원으로 선정되도록 할 필요가 있다. 동지역도 일부 통이나 마을로 편중되는 것은 바람직하지 않으므로 고르게 대표성을 확보하는 조치가 필요하다. 따라서 지역의 경우도 별도의 층으로 설정할 필요가 있다. 나아가 직능과 계층의 경우를 별도의 층으로 설정하는 것은 어떤 조건으로 어떻게 나눌지 등의 어려운 문제를 발생시킨다는 점에서 제외시키는 것이 타당하다. 따라서 지역별ㆍ성별ㆍ연령별로 나눠 선정하는 것이 타당하다고 본다.

이해용, 「표본조사입문」, 교우사, 2003, 78면.

이해용, 앞의 책, 132면.

이해용, 앞의 책, 188면.

이지문, 앞의 책, 369면.

녹색당 전국당원대회 및 대의원대회, 전국운영위원회 규정 제7조 제1항, 제2항.

제주특별자치도의 ‘2015년 주민등록인구통계표’에 의한 연령별 인구를 보면, 19~29세가 82,584명, 30~39세가 85,811명, 40~49세가 110,642명(40~46세 78,354명, 47~49세 32,288명), 50~59세가 96,129명, 60세 이상이 117,752명으로, 46세 이하가 246,749명이고, 47세 이상이 246,169명이다.

3) 현 자치위원 기대권 존중 등

자치조례에 의하면 자치위원의 임기는 2년으로 하며, 1차에 한하여 연임할 수 있다(자치조례 제17조 제8항). 자치위원으로 위촉된 경우 본인이 원할 경우 특별한 사정이 없는 한 1차에 한하여 연임하는 것이 통상적이었다. 따라서 자치위원의 경우 1차에 한하여 연임할 것이라는 기대권을 가지고 있다고 볼 것이다. 그러나 추첨제의 도입에 의해 그런 기대권이 보장받지 못할 수 있는 상황이 발생했다. 이는 신뢰이익의 보호 관점에서 문제가 있다. 따라서 신뢰이익의 보호 차원에서 자치위원 신청자가 정원을 초과하여 추첨을 실시하는 경우 현 자치위원에게 우선권을 주는 방안을 모색할 필요하다. 그 방안 중 하나로 추첨을 현 자치위원 중에서 연임에 대한 기대권이 있고 연임을 희망하는 자를 대상으로 하는 1차 추첨과 일반 도민을 대상으로 하는 2차 추첨으로 구분하여 실시하는 방안을 고려할 수 있다. 이 경우 1차 추첨에서 자치위원 정원의 40~60%를 선발하도록 하면 연임에 대한 기대권을 갖는 자치위원들은 대부분 연임의 길이 열릴 수 있을 것이다. 추첨제가 누구나 자유롭고 평등하게 참여할 수 있게 하는 혁신적인 제도라는 장점이 있으나 바로 그 강점이 자치위원회 운영 경험이 없는 자들이 대거 참여하여 자치위원회의 안정적인 운영을 저해할 수도 있는 단점이 될 수도 있다. 그러나 현 자치위원의 우선권을 인정하는 방식으로 추첨제가 운영될 경우 새롭게 구성되는 자치위원회에 이미 풍부한 경험을 지닌 자치위원들이 상당 수 참여할 수 있게 되어 자치위원회가 안정적으로 운영될 수 있다는 강점이 있다.

(3) 자율적 징계권 등

추첨제의 가장 큰 약점은 무능력하거나 불성실한 사람을 대표자로 선정할 수도 있다는 점이다. 이에 대한 보완조치로 자치위원회에 징계권을 부여하고 신청자격 제한조치 등이 규정되어야 한다.

1) 자율적 징계권 부여

① 자치조례 규정

자치조례에 의하면 행정시장은 자치위원이 다음의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 때에는 임기전이라도 해촉할 수 있으며, 이 경우 제ⅳ호 및 제ⅴ호의 경우에는 위원회의 심의를 거쳐야 하는 것으로 하고 있다(자치조례 제21조 제1항).

ⅰ) 해당 읍·면·동의 관할구역 외에 거주하게 되거나 사업장을 떠나게 된 경우

ⅱ) 질병이나 해외여행 등으로 6개월 이상 임무를 수행하기 어려운 경우

ⅲ) 스스로 사퇴를 원하는 경우

ⅳ) 자치센터의 운영취지, 목적, 기능 등에 반하는 행위를 하였을 경우

ⅴ) 그 밖에 위원으로서 회의 및 교육 참석 등 직무를 해태하였거나 직무를 수행하기가 어렵다고 판단되는 경우

② 개선안

그러나 위 제ⅳ호 및 제ⅴ호의 경우에 행정시장에게 자치위원 해촉권을 부여하는 것은 자치위원회의 자율성을 침해할 우려가 있다. 따라서 행정시장의 자치위원 해촉권은 삭제하고 그 대신 자치위원회에게 지방의회의 징계권에 준하는 자율적인 징계권을 부여하는 것이 타당하다. 또한 사안의 경중에 따라 징계를 차등화할 필요가 있다. 즉 자치위원이 자치센터의 운영취지, 목적, 기능 등에 반하는 행위를 하였을 경우나 그 밖에 위원으로서 회의 및 교육 참석 등 직무를 해태하였거나 직무를 수행하기가 어렵다고 판단되는 경우에는 자치위원회가 일정한 절차를 거쳐 ⅰ) 공개회의에서의 경고, ⅱ) 공개회의에서의 사과, ⅲ) 30일 이내의 자격정지, ⅳ) 제명 등의 징계를 할 수 있도록 규정해야 한다.

2) 신청자격 제한

불성실하거나 무책임한 자 또는 부적격자의 선출을 방지한다는 차원에서 자치위원 신청자격을 일정기간 제한할 필요가 있다. 즉 자치위원이 정당한 사유 없이 임의로 사퇴한 경우나 자치위원회로부터 제명된 경우에는 사퇴 또는 제명 당시로부터 5년간 자치위원 신청자격을 제한하는 규정을 두어야 한다.

Ⅴ. 마치며

나비효과 (Butterfly effect)라는 말이 있다. 초기에 시작된 아주 작은 변화가 나중에는 엄청난 결과로 이어질 수 있다는 것을 뜻하는 용어다. 이 용어는 미국의 기상학자 에드워드 노턴 로렌즈(Edward N Lorenz)가 1972년에  “예측가능성 : 브라질에 있는 나비의 날갯짓이 텍사스에 회오리바람을 일으킬 수 있는가?”라는 제목으로 한 강연에서 유래한다. 한반도의 변방 제주도(濟州島)라는 섬에서 자치권도 없는 하부행정조직에 불과한 읍ㆍ면ㆍ동의 기관 중 하나인 자치위원회의 구성원을 추첨으로 선정하기로 한 것은 나비의 날갯짓에 불과한 것인지도 모른다. 그러나 이 작은 날갯짓이 우리나라에서 전래 없는 자치혁명을 일으키는 커다란 태풍을 몰고 올 수도 있다.

이번에 도입된 주민자치위원 추첨제가 나비효과를 일으키기 위해서는 무엇보다도 성공적인 안착이 필요하다. 이를 위해서는 우선 주민자치학교가 전문성, 자주성, 정치적 중립성을 확보하여 질 높은 주민자치교육을 실시할 수 있도록 해야 한다. 또한 추첨을 실시함에 있어 자치위원 선정적격의 기준을 보다 명확하고 공정하게 설정해야 하며, 추출방식도 주민 대표성이 충분히 확보될 수 있도록 정비해야 한다. 아울러 부적격자를 걸러낸다는 차원에서 자치위원회의 징계권과 신청제한조치가 필요하다고 본다. 그러나 그 보다 더 중요한 것은 주민들의 적극적인 관심과 참여라고 할 수 있다. 아무리 주민자치 제도가 잘 정비된다고 하더라도 주권자인 주민들의 관심과 참여가 없다면 공염불이 될 수밖에 없다. 따라서 주민들의 적극적인 관심과 참여를 이끌어낼 수 있는 방안을 마련하는데 보다 심혈을 기울일 필요가 있다. 이번에 도입된 추첨제가 주민들이 적극적인 관심과 참여 속에서 성공적으로 안착됨으로써 자치혁명을 일으키는 원동력이 될 수 있기를 기대해 본다.

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